“十四五”新型城镇化实施方案》系列专家解读之一 | 更加注重高质量发展 推动城镇化
行稳致远
党的十八大以来，以人为核心的新型城镇化战略全面实施，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，城市可持续发展能力持续增强，城乡融合发展迈出新步伐，城镇化水平和质量大幅提升，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》圆满收官。近日，经国务院批复同意，《“十四五”新型城镇化实施方案》印发，在全面研判未来城镇化趋势特点的基础上，明确了“十四五”时期我国新型城镇化的目标任务和政策举措，为推动城镇化高质量发展提供了指引和遵循。
全面把握“十四五”时期我国城镇化的趋势特点
在新起点上推进新型城镇化，应认清我国城镇化面临怎样的趋势，需要破解怎样的问题。上世纪90年代中期，我国常住人口城镇化率超过30%，进入30%—70%的快速发展区间。2010年后，我国常住人口城镇化率超过50%，到2020年达到63.89%，年均增速达到1.39个百分点。与此同时，特别是近些年以来，新增农民工规模增速逐步下降，城镇化增速放缓趋势逐步显现。我国正处于城镇化快速发展区间的中后期，城镇化发展趋势具有两方面特点。
一方面，我国城镇化动力依然较强。从国内情况看，当前我国非农产业劳动生产率是农业的4倍多，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.5倍，且城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进城，农民进城仍是大趋势。从国外情况来看，法国、日本、韩国等已经完成城镇化的发达国家，在城镇化率达到60%以后的十多年仍保持了较快发展，到城镇化率达到70%之后增速明显下降。2021年我国人均GDP达到12551美元，按世界银行划分标准属于中高等收入国家，同期常住人口城镇化率为64.7%，低于中高等收入国家67.59%的平均水平，更低于高收入国家80%左右的平均水平，按照发达国家经验还有一定增长空间。
另一方面，我国城镇化速度将逐步放缓。从国际规律看，在城镇化发展的中后期，城镇化率提高呈现前高后低的态势。从我国农村人口转移趋势看，尽管2011年以来，常住人口城镇化率年均增速快，但新增农民工数从1055万人降至400万人以下，2018、2019年分别在200万人左右，2020年受疫情影响出现了明显的负增长，2021年得以反弹。与城镇化增速直接相关的进城农民工及其随迁家属规模自2018年以来持续减少，其中2020年受疫情影响人数同比减少683万、下降3.8%，2021年人数虽同比小幅增加，但仍比2019年减少614万人、下降3.5%，为1.69亿人左右。未来进城农民工及其随迁家属将进一步减少，这将带来常住人口城镇化率速度逐步减缓。
准确理解“十四五”时期推进新型城镇化的政策导向
新型城镇化战略实施已经取得了一系列重大成就，城镇化转型发展迈出了坚实有效的一大步，为全面建设社会主义现代化国家奠定了有利基础。与此同时，城镇化进程中仍然存在一些问题和短板，如城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口，大中小城市发展协调性不足，城市发展韧性和抗风险能力不强，城市治理能力亟待增强，城乡融合发展任重道远。
基于对我国城镇化趋势的分析和突出问题的梳理，《实施方案》提出了“十四五”时期推进新型城镇化的方向、路径和目标。《实施方案》鲜明提出要以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。在此指引下，明确了持续促进农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，推动城市健康宜居安全发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城乡融合发展这五个路径，以及到2025年的主要目标。
扎实推进“十四五”时期新型城镇化的5大任务
《实施方案》立足当下、着眼长远，对推动我国城镇化高质量发展作了全局性谋划、战略性布局、阶段性安排，明确了5方面着力点。推进农业转移人口市民化，提高市民化质量是关键。坚持存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，提升农业转移人口劳动技能培训、随迁子女基本公共教育、社会保险、农民工劳动权益等保障水平，健全配套政策体系，促进农业转移人口全面融入城市。优化城镇化空间布局和形态，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调发展是关键。分类推动城市群发展，有序培育现代化都市圈，转变超大特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，引导小城镇分类发展，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。推进新型城市建设，转变城市发展方式是关键。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，有序推进城市更新改造，加强公共卫生防控救治、防洪排涝、防灾减灾、应急处置等设施建设，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市，使城市成为人民高品质生活的空间。提升城市治理水平，创新治理方式是关键。树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域，提高城市治理科学化精细化智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。促进城乡融合发展，推动改革创新是关键。坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，推进城镇公共服务向乡村覆盖，推进城镇基础设施向乡村延伸，促进城乡产业协同发展，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。（中国城市和小城镇改革发展中心 高国力 鲍家伟）
