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《政府投资条例》解读
发布时间:2019-8-16 8:38:32     被阅览数:2452

一、《条例》出台背景

《政府投资条例》(以下简称《条例》)是我国政府投资领域第一部行政法规,今年414日国务院总理李克强签署第712号国务院令公布,71日起施行。《条例》科学总结了我国政府投资实践经验,围绕正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计,明确政府投资要有所为、有所不为,将政府投资管理制度化、规范化、法定化,对规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用具有十分重要的意义。

二、《条例》主要内容

《条例》共739条。

第一章 总则7条。重点内容:一是定义概念,政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。二是投资方向。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施等公共领域项目,以非经营性项目为主。三是基本原则,应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。四是投资方式,政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

第二章 投资决策7条。重点内容:一是决策程序,政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。二是平台办理,除涉及国家秘密的项目外,使用在线审批监管平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。三是审查内容,审查项目建议书必要性、可行性研究报告技术经济可行性、初步设计及投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。四是概算控制,核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

第三章 年度计划5条。重点内容:一是计划编制,县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定,编制政府投资年度计划。二是预算衔接,政府投资年度计划应当和本级预算相衔接,财政部门应当及时、足额办理政府投资资金支付。

第四章 项目实施7条。重点内容:一是项目变更,政府投资项目拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的,应当按照规定的程序报原审批部门审批。二是资金保障,政府投资项目所需资金应当确保落实到位,不得由施工单位垫资建设。三是概算调整,政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

第五章 监督管理5条,规定了管理部门、管理方式、档案管理、信息共享、信息公开等内容。

第六章 法律责任5条,规定了主管部门、相关部门、项目单位及相关人员法律责任等内容。

第七章 附则3条。

三、对六个重点问题的解读

(一)关于编制政府投资年度计划。《条例》明确了编制政府投资年度计划,第十七条规定,纳入投资计划草案和正式下达投资计划的项目,前期工作应当达到一定的深度:采取直接投资方式、资本金注入方式的,可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定;采取投资补助、贷款贴息等方式的,已经按照国家有关规定办理手续。避免“钱等项目”造成资金沉淀,“项目等钱”影响项目建设,确保资金能够到位、到位后能够及时开工建设。

(二)关于控制和节约政府投资资金。《条例》明确政府投资要加强预算约束,量力而行,不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金,从严格管理和严肃问责两个角度加强刚性约束。严格管理主要是严格核定概算、加强调概限制。强化投资概算的约束力,明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,概算一经核定,一般不得突破,概算“不超是原则、调整是例外、超概需批准”。概算较大幅度超过了估算,一般有两种情况,一种是初步设计不合理、不合规,擅自扩大了工程量或提高了建设标准,这种情况一般不予批准;另一种是可行性研究不充分、不深入,对一些情况和因素没有考虑周全,导致估算不能满足建设需要,初步设计提出的投资概算超过可研报告投资估算10%的,审批部门可以要求项目单位重新报送可研。

《条例》第三十二到三十四条规定了严肃问责的具体条款。

(三)关于施工单位垫资建设的禁止性规定。《条例》规定:“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。“垫资建设”是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款,由建筑企业垫款施工。政府投资项目由施工单位垫资建设,可能导致实际投资难以控制,容易造成超概算、债务风险和拖欠工程款及农民工工资。建筑企业以承诺带资承包作为竞争手段承揽项目,容易扰乱建筑市场秩序。

(四)关于全国投资项目在线审批监管平台。全国投资项目在线审批监管平台是1个中央文件〔《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔201618号)〕、两部行政法规〔《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)、《政府投资条例》(国务院令第712号)〕规定的适用各类投资项目的综合管理服务平台。应用在线平台是项目单位和各有关部门的法定义务,没有按要求应用则属于违法行为。平台主要应用于:一是每个项目要通过在线平台获取作为唯一身份标识的项目代码;二是政府部门通过在线平台办理各类审批、核准、备案手续;三是项目单位通过在线平台报送建设实施进度信息;四是有关部门通过在线平台开展在线监测。

(五)关于法律责任。《条例》第三十二到三十四条规定了主管部门、相关部门、项目单位及相关人员法律责任。对投资主管部门和相关部门依法给予处分的五种情形:一是超越审批权限审批政府投资项目;二是对不符合规定的政府投资项目予以批准;三是未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算;四是为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金;五是履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。对项目单位依法给予处分的六种情形:一是未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目;二是弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金;三是未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更;四是擅自增加投资概算;五是要求施工单位对政府投资项目垫资建设;六是无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。依法应追究法律责任的三种情形:一是政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金;二是未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付;三是转移、侵占、挪用政府投资资金。

(六)关于《条例》和PPP的关系。一是《条例》是目前我国法律效力最高的规范政府投资的行政法规,有利于规范有序推广PPP模式。二是PPP项目和政府投资项目是交叉关系,两者之间存在交集。执行《条例》规定,不是限制PPP,而是进一步规范PPP三是加强PPP项目可行性论证和审查,提高项目决策水平。四是依法依规加强PPP项目建设实施管理。五是依法依规将所有PPP项目纳入在线审批监管平台。

 

 

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